Nofar

בשבוע שעבר אישר הקונגרס האמריקאי סנקציות נוספות נגד רוסיה ■ ניסיון העבר מוכיח כי רק במקרים ספורים, ובהינתן תנאים ספציפיים - הטלת סנקציות אכן משיגה את מטרתה ■ נראה כי חברי הקונגרס, שמודעים לחוסר האפקטיביות, כיוונו את הצעד כלפי גורם אחר


קים ג'ונג און עדיין למד באוניברסיטה כשמועצת הביטחון של האו"ם הטילה סנקציות כלכליות על המשטר של אביו ב–2006, במטרה למנוע מצפון קוריאה לפתח כוח גרעיני.


ההחלטה נוסחה על ידי ארה"ב, כאשר וושינגטון גייסה לכך את סין — המדינה היחידה שהיתה יכולה לחנוק את אספקת החמצן הכלכלית של צפון קוריאה. בשנה שעברה הסנקציות אף הוחמרו על ידי הקונגרס במטרה לחסל אתקיומה הכלכלי של צפון קוריאה.


ואולם הסנקציות נכשלו. החודש ערך קים — המנהיג העליון של צפון קוריאה מאז מותו של אביו ב–2011 — ניסוי בטיל בליסטי בין־יבשתי, שיכול לשאת ראש נפץ גרעיני עד אלסקה. בשבוע שעבר אישר הקונגרס האמריקאי סנקציות נוספות נגד רוסיה, שנשיא ארה"ב, דונלד טראמפ, אישרן בסוף השבוע — אף שהביע את התנגדותו להן.


לעצבן את הנשיא ולדימיר פוטין היא אולי מטרה ראויה בפני עצמה, או כפי שגרי הפבאואר ממכון פיטרסון לכלכלה בינלאומית מגדיר זאת: "חלק גדול מחוק הסנקציות החדש מהווה סטירת לחי לנשיא טראמפ על קשריו הקרובים עם רוסיה".


השאלה היא מה חברי הקונגרס רוצים להשיג. אם יש ביניהם מי שמאמינים שחבילת הסנקציות תגרום לפוטין לשנות את התנהגותו — להשיב את קרים לאוקראינים, או לומר למיודעיו ההאקרים להפסיק להתערב בבחירות במדינות אחרות — הם שוגים באשליות.


הפבאואר ועמיתיו בחנו יותר מ–200 מקרים של סנקציות כלכליות מאז המצור של מדינות ההסכמה על גרמניה במלחמת העולם הראשונה. המסקנה הקריטית היא שאסור לכוון למטרות גבוהות מדי.


לדברי הפבאואר, "כשהסנקציות הן צנועות ומכוונות כלפי מדינות שאינן בעלות עוצמה, אבל יש להן קשרים כלכליים הדוקים לקואליציה שמטילה את הסנקציות — יש סיכוי של 50% לשנות את ההתנהגות". אך כשהמטרות שאפתניות, הקשרים הכלכליים אינם חזקים ומדינת היעד היא בעלת עוצמה ובעלת ממשל אוטוקרטי, כמו רוסיה — ההצלחה חמקמקה.


יודעים מראש שהסיכוי לשינוי - קלוש


סנקציות לא הצליחו להוציא את טורקיה מקפריסין, להניע את קולומביה, ונצואלה וניגריה לעתור לדרישת וושינגטון ולהילחם בסמים, או לשכנע את הודו או פקיסטן לנטוש את הנשק הגרעיני שלהן.

2019016595.jpg


אפילו ההצלחות הידועות של סנקציות צריכות להתקבל בספקנות. התומכים בהן אוהבים לטעון כי הן היו קריטיות בהבאת איראן לשולחן המשא ומתן, וכי הסנקציות של אובמה ב–2014 על רוסיה אולי לא שיכנעו את פוטין לצאת מקרים, אך בלעדיהן ייתכן שהוא היה פולש למדינות הבלטיות.


מנגד, ניתן לטעון כי פוטין לא פלש למדינות הבלטיות מכיוון שהן לא קריטיות לרוסיה כמו אוקראינה — מדינה שדרכה היא מעבירה 80% מהגז הטבעי שהיא מוכרת למערב אירופה, ששימשה בית לצי הים השחור, ושפלירטטה עם מעבר ממדינה מוטת ההשפעה של רוסיה לזרועות נאט"ו. גם ייחוס המשא ומתן עם איראן לסנקציות עליה מתעלם מהבחירות שעשתה איראן. מנהיגיה בטהרן ידעו שאם היא תפתח נשק גרעיני, ישראל או ארה"ב עשויות לתקוף אותה. בכל מקרה, גם המשא ומתן לא היה מעכב לנצח את שאיפותיה הגרעיניות.


יש סיבות טובות לכך שסנקציות לא מצליחות להשיג את מטרותיהן. הן נוטות להיות מלאות בחורים, כך שהמדינה הנענשת מצליחה להסיט את הסחר למדינות אחרות, שאינן בקואליצית הסנקציות. יותר מכך, הפגיעה של הסנקציות אינה חלה על מעמד השלטון, שלעתים נהנה מפרץ הפטריוטיות שמתעורר כתוצאה מהטלת הסנקציות.


למרות הקשיים הכלכליים שמהם סבלו הרוסים — שנבעו משילוב של הסנקציות ושל ירידת מחיר הגז והנפט — סיפוח קרים רק חיזק את הפופולריות של פוטין. צפון קוריאה מראה שאפילו בהיעדר התלהבות לאומנית, המשטר האוטוקרטי יכול להמשיך לשלוט באמצעות דיכוי.


ואולם למרות החולשה שלהן, סנקציות כלכליות נהפכו לכלי פופולרי במדיניות הבינלאומית. הן להיט בוושינגטון, אולי בגלל שהחלופה — התערבות צבאית — מסוכנת מדי לדעת הפוליטיקאים.


הבפאואר ועמיתיו מציינים כי נשיאים אמריקאים מטילים סנקציות לשם אפקט הדרמה בסכסוכים בינלאומיים, "גם כשהסיכוי לשנות את התנהגות המדינה הנענשת הוא קלוש". הם מעדיפים לנקוט צעד שלא בטוח יהיה אפקטיבי מאשר לא לעשות דבר.


עוד גורם משפיע הוא פוליטיקה מקומית. ב–1996, כשהקונגרס החמיר את האמברגו הכלכלי שכשל במשך 36 שנה להפלת משטרו של פידל קסטרו בקובה, הוא לא באמת היה יכול לצפות שזה יצליח. ואכן, תגובת הנגד לנוכח חוק הלמס־ברטון, שביקש להטיל עונשים על חברות ממדינות צד שלישי שעושות עסקים עם קובה, החליש את הלגיטימיות הבינלאומית של המדיניות האמריקאית.


לחוק היתה תכלית: לאותת לבוחרים ממוצא קובני בפלורידה וניו ג'רזי שהקונגרס תומך בהם. כאן ניתן למצוא גם את הרציונל למהלך נגד רוסיה בשבוע האחרון. הוא לא מיועד לשנות את ההתנהגות של רוסיה, או אפילו להפגין מנהיגות בפני בעלות הברית של ארה"ב — שכן האיחוד האירופי מתנגד לסנקציות שעלולות לפגוע בחברות אירופית, וטוען שהן בלתי חוקיות. לפיכך, הצעד נראה כמו איתות לבוחרים האמריקאים שאם טראמפ רואה בפוטין בעל ברית, הקונגרס מגנה אותו על כך. (מאת אתר דה מרקר).