הטלת "מטלות ציבוריות" ע"י הרשות על הקבלנים - כשר ?

ריבוי "המטלות הציבוריות" מקומם את הקבלנים

הגירעון התקציבי של הרשויות המקומיות הביא את ראשי הערים למצוא דרך מקורית לבניית מבנים ציבוריים: הם דורשים מהקבלנים הבונים בעיר לבנות או לשפץ מבנים ושטחי ציבור. התמורה, שחוקיותה מוטלת בספק, היא מסלול מהיר לאישור פרויקטים או זכויות בנייה עודפות

בשנות התשעים הוקמה באור עקיבא שכונת אורות, שנועדה לקלוט את גל העלייה מרוסיה והגדילה מאוד את נפח היישוב. ראש העיר דאז, שביקש לבנות מקלט ציבורי חדש, נתקל בגירעון תקציבי עמוק שלא אפשר לו לבנות את המקלט, ולכן דרש מאחד היזמים - קבלן שבנה כ-500 יחידות דיור ביישוב - לבנות עבורו את המקלט, והתנה בכך את אישור ההיתרים לפרויקט הדיור. הקבלן סירב ונקלע לסכסוך עם ראש העירייה, שבעקבותיו עוכבו היתרי הבנייה שלו לתקופה ארוכה.

מאז עוד ועוד ראשי עיריות בישראל מאמצים לעצמם את שיטת המטלות הציבוריות. מדובר ביוזמות מקומיות שאינן מוגדרות על פי חוק, שבהן מאתרים אנשי העירייה פרויקטים שאין באפשרותם להקים בשל גירעון תקציבי או תהליכי ביורוקרטיה ארוכים מדי. כך נופלת על הקבלנים - העסוקים בבניית בנייני מגורים, מסחר ומשרדים - גם המשימה של בניית העיר.

המשוואה פשוטה: קבלן שמבקש לאשר תב"ע (תוכנית לבניין עיר) חדשה מגיש את התוכניות לוועדה המקומית, וזו מאתרת מטלה מתאימה לאזור שבו הוא בונה את הפרויקט. בתמורה להענקת "המתנה" לעירייה מובטח לקבלן מסלול מהיר לביצוע הפרויקט, לגיטימציה של העירייה ובמקרים מסוימים גם קבלת זכויות בנייה עודפות. מה קורה אם הוא לא מוכן לבצע את המטלה? על כך מעידה תגובתם של קבלנים רבים שאליהם פנינו. מרביתם, כולל חברות בנייה גדולות, סירבו לדבר על הנושא מחשש להתנכלות מצד אותם ראשי עיריות.


סחטנות או שוחד

"כל רשות מנסה לסחוט את הלימון כיד הדמיון הטובה עליה", אומר עו"ד אייל מאמו ממשרד אגמון ושות', ששימש בעבר יו"ר ועדת ערר במחוז מרכז. "במרבית המקרים, לרשות המקומית יש קופה ציבורית ריקה שלא מאפשרת לה לבנות בתי ספר, גני ילדים ומבני ציבור. היזמים, שבדרך כלל מפחדים לסרב, 'מסכימים' לתת מתנות לעירייה". מאמו מציין שהרשות תקזז לעתים את עלות הפיתוח מהיטל ההשבחה שישלם יזם, אבל יש גם רשויות מתוחכמות יותר שיודעות איך לעקוף זאת. "לאחרונה הגיע אליי יזם שביקש לבנות באשקלון שהוועדה ביקשה ממנו לחתום על הסכם פיתוח בקרקע שאינה נכללת בתב"ע - כלומר בניית גן ילדים בשכונה אחרת. אותו יזם שוקל כעת לתבוע את העירייה". עיריית אשקלון מסרה בתגובה שהמטלות מבוצעות בעקבות משא ומתן עם יזמים של פרויקטים גדולים ולא בכפייה.

ראול סרוגו, סגן נשיא התאחדות הקבלנים, אומר כי כשקבלן מתבקש על ידי ראש העירייה לבצע מטלה ללא הסדרתה, הדבר "גובל בשוחד, שכן אם אין מנגנון מסודר, קבלן שמכיר את ראש העירייה יקבל מטלה קטנה וזה גורם לשחיתות ומינהל לא תקין".

"יזם שרוצה לבנות מגדל בתל אביב יעשה כמעט הכל כדי לאשר את התוכניות, גם אם זה כרוך בתוספת של מיליונים", מספר מאמו. לדבריו, לפני אישור התב"ע נמנעים היזמים מלהתלונן מחשש לעיכוב האישורים או דחיית התוכנית. "אחרי שהאישורים מתקבלים, כבר היו כמה מקרים שבהם הוגשו תביעות בנושא", הוא אומר. בחולון, למשל, גבתה העירייה סוג של עמלה שהוגדרה במיוחד לטובת מבני ציבור, אף על פי שאין לה כל היתר לעשות זאת.

סרוגו סבור שאפשר להבין כמה מראשי העיריות שמעדיפים לפעול כך. "נמאס להם מהביורוקרטיה, ודרך היזמים הכי קל ומהיר לזרז את הפיתוח. כשמרים פיירברג התחילה עם זה בנתניה הרבה קבלנים התרעמו על כך, אבל אז היא אמרה להם שיקבלו בתמורה עוד זכויות בנייה וזה נהפך למשתלם עבורם".

האם אפשר לשחד כך ראשי עיריות או פקידים ברשות המקומית? מאמו טוען כי מדובר בשטח האפור: "לא תמיד יכולים ראשי העיריות לסגור עסקאות כאלה. יזם שמעוניין לבנות פרויקט בתל אביב יצטרך לאשר תוכניות בוועדה המחוזית שמנותקת מהאג'נדה של ראש העירייה. אי אפשר לשחד את כל העולם".

קשה היה למצוא יזם שיופיע בשמו בכתבה על הנושא. ביקורת נוקבת משמיע היזם רוני מזרחי, המשווה את ראשי העיריות ל"גנגסטרים". "מטלות ציבוריות אינן חוקיות וצריך להעמיד לדין כל מי שבא בדרישה כזו. בכמה רשויות כבר היו פסקי דין שביטלו אותן, כמו בנתניה או תל אביב. בערים מסוימות מחתימים את היזם על היטל השבחה מוגדל מראש לפני שאושרה התוכנית, ובאחרות מאלצים אותנו להקים גנים ציבוריים. עיריית ראשון לציון מסרה בתגובה כי מטלות קיימות רק בפרויקטים גדולים בהנחיית הועדה המחוזית של משרד הפנים.


בניגוד לחוק
תופעת המטלות הציבוריות כל כך נפוצה עד שאין כמעט קבלן בסדר גודל בינוני ומעלה שלא נתקל בה במהלך שנות עבודתו. עם זאת, דעות הקבלנים מגוונות ושונות, החל מגינויים של ראשי העיריות התובעניים ועד הבנה שמדובר בתרומה חשובה לתושבים. בתוך כך, בהתאחדות הקבלנים עדיין סבורים כי מדובר במקרים בודדים ולא במכת מדינה שצריך לטפל בה במלוא החומרה.

סרוגו אומר שהנושא מוכר כבר שנים בכמה ערים בישראל. "בעבר היו בתל אביב מטלות שקראנו להן היטל פסלים, כי כמה יזמים התבקשו בין היתר לבנות פסלים בכניסה למבני ציבור, אבל זה עבר מהעולם. למרות זאת, התופעה עדיין קיימת בערים אחרות כגון, ראשון לציון ונתניה". סרוגו מדגיש כי עמדתה הרשמית של ההתאחדות היא שכל עוד לא מעגנים את המטלות בחוק או בתקנות - מדובר בתופעה שלילית.

עוד עולה משיחות עם קבלנים כי בערים מסוימות, חלוקת המטלות אינה מתבצעת באופן שווה. בעוד קבלן אחד מתלונן על מטלות שהתבקש לבצע בעיריית אשקלון, לקבלן אחר יש הסבר שונה למצב. אלי שבי, מנכ"ל חברת אפרידר מקבוצתו של אלי אלעזרא, מספר שהחברה הכלכלית לפיתוח אשקלון היא זו שמבצעת את הפיתוח של השכונות החדשות.

שבי טוען שכחלק מהתשלום שמקבלת החברה הכלכלית על פיתוח הקרקע, היא אחראית להקים מוסדות שאינם ממומנים על ידי משרדים ממשלתיים (כגון בתי כנסת, מעונות יום, מקוואות ועוד). חברות הבנייה אינן בונות בעצמן את מבני הציבור אלא משלמות רק על פיתוח הקרקע, והחברה הכלכלית אחראית על הבנייה.

למרות חוקיות הנושא המוטלת בספק, עו"ד אילן רובינשטיין טוען כי תיקים כאלה שמגיעים לבית המשפט נחשבים לסבוכים ולא חד־משמעיים. "כשבאים לתקוף את הנושא לאחר הביצוע זה כבר כמעט בלתי אפשרי. המסמכים שהיזם חתם עליהם נשלפים ומוצגים בפני עורך דינו. זה קורה בתל אביב ובבאר שבע".

היוזמה בנושא המטלות אינה מקומית בלבד. הקבלן דוד פרץ מבאר שבע מספר כי משרד השיכון עצמו הפך את המטלות הציבוריות לחלק בלתי נפרד מהמכרזים שלו. לדבריו, כך קרה במודיעין, בבאר שבע ובערים נוספות. במודיעין דרשה המדינה לפתח רחוב הולנדי, שטחים ירוקים, גני משחקים ועוד. בבאר שבע הוא התבקש לסלול כבישים ולבנות מדרכות. "באחד מהפרויקטים דרשו מאיתנו לרכוש פנסים לתאורת רחוב מסוג מסוים שעלו הון עתק. נאלצנו לרכוש אותם, כי אחרת לא נקבל היתרים", אומר פרץ.

פטריוטיות נתנייתית

כשבוחנים את מהות המטלות קשה להתעלם מכך שרובן נועדו לגייס קבלנים לטובת הציבור. יש ציניים שיאמרו שהשיטה מאפשרת לראשי עיריות להציג מטלות כהצלחה אישית. פול ויטל, מהנדס העיר נתניה, מגדיר זאת, "שליחות ציבורית". הרציונל, לדברי ויטל, הונהג בעיר על ידי מרים פיירברג בתחילת כהונתה ב־1998. "היטלי הפיתוח לא מכסים על צורכי העיר ולכן יש לרתום לכך את היזמים. אנחנו רואים בזה עניין עירוני פטריוטי. בעבר הקבלנים כעסו עלינו, אבל מהר מאוד הם הבינו את החשיבות, ועדיין לא פגשתי יזם שאמר לנו לא", אומר ויטל.

רפי זנזורי, קבלן ויו"ר ארגון קבלני נתניה, אומר שהמטלות נהפכו לחלק בלתי נפרד מתהליך הבנייה בנתניה. "ישבנו ודנו בנושא עם העירייה והשתכנענו שזה לטובת הציבור - כל עוד זה נעשה בצורה מידתית".

עם הדוגמאות שמציג ויטל לפרויקטים שבוצעו בנתניה נמנים מרבית גני הילדים בקריית השרון בנתניה, שאינם מתוקצבים על ידי משרד החינוך. עוד פרויקט בולט הוא שיפוץ בית ספר המיועד לאוכלוסייה מוגבלת. "יושב צוות מיוחד שבודק מהם הצרכים באזור לפי נוסחה מדויקת", מספר ויטל. "לאחרונה גם שולבה במטלות בנייה ירוקה, וכך יזם שבונה בבנייה ירוקה, שעלויותיה גבוהות יותר, מקזזים לו את העלות מהמטלות הציבוריות".

תגובות העיריות - "המטלות לא חריגות"

דורון ספיר, סגן ראש עיריית תל אביב-יפו ויו"ר ועדת התכנון העירונית: "מטלות ציבוריות קיימות, אבל הן יתבצעו רק במקומות שבהם הן קשורות באופן ישיר לתוכנית". לדבריו, כאשר יזם מקבל אישור לבנות מגדל מגורים, שלאחר אכלוסו ייצור עומס על צירי תחבורה, הוועדה יכולה להטיל עליו לבנות גשר או למצוא פתרון אחר לנושא. "כל מטלה כזו נבחנת על ידי הצוות המקצועי של מהנדס העיר, שמוודא שהמטלות שיוטלו על היזם אינן חריגות ולא יפגעו בתועלת הכלכלית שלו".

מעיריית פתח תקווה נמסר: "חתמנו בעבר על הסכמי פיתוח עם קבלנים ויזמים כמו אפריקה ישראל ותדהר, והם הקימו גינות ציבוריות במתחמים שהם בנו חרף העובדה ששילמו היטלי פיתוח. משרד הפנים לא מאשר כיום הסכמי פיתוח, אף על פי שבמחוזות אחרים משרד הפנים עדיין מאשר אותם. בפרויקטים שהמדינה מבצעת כגון תשתיות, שפדן, רכבת קלה וכיוצא בזה אנו מטילים על החברות המבצעות לשדרג כבישים הגובלים עם הפרויקט המתבצע".

אריאל ווטרמן, מהנדס העיר בחיפה: "מטלות ציבוריות מעבר למותר על פי חוק לא קיימות בחיפה. כל יזם משלם אגרות פיתוח והיטלים והעירייה היא זו שמפתחת את המקום. במקרים מסוימים היזם מבקש לבצע את הפיתוח בעצמו, והעירייה מאפשרת זאת בתמורה לקיצוץ היטלים. דוגמה לכך היא חברת שיכון ובינוי, שמבצעת לבדה פיתוח של מדרכות וכבישים בשכונה שבה היא בונה".

עיריית רמת גן מסרה: "ברמת גן יש מספר לא גדול של תוכניות הכוללות מטלה ציבורית. בדרך כלל הכללת מטלה ציבורית בתוכנית מתווספת ביוזמת הוועדה המחוזית. המטלות הציבוריות הספורות ברמת גן מתייחסות למבנים ציבוריים. נציין כי קבלנים אינם מתלהבים מהכללת מטלות אלה".

גם מדיניות משרד הפנים, אחד הגופים שיכולים לעצור את התופעה או לגרום למצב שבו היא תהיה מוסדרת בחוק, אינה ברורה ומטילה את שיקול הדעת על הרשויות המקומיות.

תגובת משרד הפנים: "אין פסול ולעתים יש ערך רב בהגדרת מטלות ציבוריות כחלק מתוכניות בניין עיר, וזאת בתנאי שמטלות נדרשות לצורכי התוכנית וביצועה מוגדרות בתוך התוכנית באופן שקוף וברור. עם זאת חובה על הרשויות לבחון את הגבייה מהיזם בגין אגרות היטלים וכל הכנה אחרת על פי החוק ביחס למטלה שצוינה לעיל".

דותן לוי – כלכליסט –

http://www.calcalist.co.il/real_estate/ ... 02,00.html