תחזית קשה של בנק ישראל: המדינה בדרך לקיפאון כלכלי של 35 שנה

מאז 1992, ובמיוחד בעשור האחרון תחת ניהולו של בנימין נתניהו, ישראל נכשלת בעמידה ביעדי התקציב ■ במשבר היא נכשלת אפילו ביכולת לאשר את תקציב המדינה ■ אז מה הפלא שבנק ישראל מיואש?

"על רקע האמור אבקש להבהיר כי יש לפעול במהירות המתבקשת כדי לקדם את הצעת החוק לתקציב 2020, ואת הצעת החוק ל–2021, ולהביאן לדיון במליאת הממשלה". קשה לחשוב על ניסוח זהיר, מגומגם ומשכנע פחות מזה שכתב היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, בפנייתו השבוע לראש הממשלה בנימין נתניהו, לראש הממשלה החליפי בני גנץ, ואל שר האוצר ישראל כ"ץ.

במכתב קצר, עמוד וחצי בסך הכל, מנדלבליט כמעט מתחנן שהממשלה תעשה טובה, ותחלץ אותו מהגמגום המתמשך שלו בבג"ץ, לנוכח ההפרה הבוטה של חוק יסוד משק המדינה המחייב לאשר תקציב מדינה בהקדם. מנדלבליט מזכיר כי חוק יסוד משק המדינה הופר כבר פעמיים, גם לגבי תקציב 2020 וגם לגבי תקציב 2021, וכי זו הפרה שלא ניתן לנמקה. הוא מזכיר כי החוק קבע מועדים מחייבים להגשת הצעת התקציב — 60 יום לפני תחילת שנת הכספים — כדי לאפשר לכנסת פרק זמן סביר לדון בתקציב.

רק שבעת הזאת המונח פרק זמן סביר מקבל משמעות חדשה: שנת הכספים 2020 נמצאת 30 יום לפני סיומה (ולא 60 יום לפני תחילת שנת הכספים) — והממשלה והכנסת לא טרחו לקדם תקציב לשנה. גם בנוגע לתקציב 2021 ישראל כבר באיחור של 30 יום.

מתברר שהיו תקופות בהיסטוריה שבהן היתה משמעות לדיונים בכנסת, ובהן האמינו ברעיון המופרך שתקציב המדינה הוא הבסיס לעבודת המדינה כולה במשך שנה שלמה, ולכן ראוי להקדיש לו זמן מחשבה.

לא רק דיון ואישור של תקציב המדינה הוא רעיון היסטורי שאבד עליו כלח. גם חוב לאומי הוא מונח שאינו מעניין יותר איש. בנק ישראל פירסם השבוע את הסקירה הפיסקלית שלו, עם התחזיות המקרו כלכליות לתקופת הקורונה ומיד לאחריה.

באופן חריג ביותר, הבנק המרכזי האריך הפעם את התחזיות שלו גם אל מעבר לשנתיים הקרובות. הבנק המרכזי ניסה להעריך כמה שנים יחלפו בטרם החוב של ישראל, יחס החוב־תוצר שלה, ישוב אל רמתו שלפני הקורונה — כלומר לרמתו לפני שנה בלבד. אז, בפרהיסטוריה של 2019, יחס החוב תוצר של ישראל היה כ–60%, והדבר נחשב לאחד ההישגים הכלכליים החשובים של ישראל אי פעם.

לפי התחזית המעודכנת של בנק ישראל השבוע, יחס החוב־תוצר של ישראל צפוי להגיע בסוף 2021 ל–76%–83% (על פי שני תרחישים בנוגע להתמודדות שלנו עם תחלואת הקורונה ואם נצליח להימנע מסגרים נוספים), ועד 2025 להגיע לשיא של 77%–83%. הפעם האחרונה שבה ישראל היתה עם שיעורי חוב כאלה היתה ב–2005–2006, ולקח לנו כ–14 שנה לרדת משם לרמה של 60%.

רק שהפעם בנק ישראל מעריך כי המשימה של הורדת החוב תהיה קשה וארוכה יותר: התחזית שלו היא שבמקרה הטוב ביותר ישראל תרד לחוב של 62% עד 2040 — שני עשורים מהיום. במקרה היותר סביר, החוב שלה גם ב–2040 יהיה 68%–74% ואולי אף 80%. בקיצור, אם בנק ישראל צודק בניתוח שלו, כל ההישגים הכלכליים של ישראל מ–2006 ואילך יימחקו, ולא נצליח לשחזר אותם גם בחלוף 35 שנה.

יש קשר בין התחזית לקיפאון מתמשך במשך 35 שנה, לבין הרעיון המופרך שתקציב המדינה הוא חוק שחובה על הכנסת לדון בו ולאשר אותו. ההסבר של בנק ישראל להידרדרות בחובות של ישראל הוא משבר הקורונה, שהזניק את החוב שלנו. קשה ומפרך לתקן טעויות כלכליות שנעשות בן רגע. הזינוק בחוב הוא פועל יוצא של מגפה עולמית, וישראל אינה חריגה בו.

מה שחריג הוא ההערכה של בנק ישראל שאנחנו, להבדיל ממדינות אחרות, לא נצליח להתמודד עם נזקי המשבר גם לאחר שהקורונה תחלוף. בפשטות, הבנק המרכזי מעריך כי הפוליטיקאים בישראל לא יהיו מסוגלים לקבל את ההחלטות הדרושות כדי להקטין את הגירעון בתקציב, וכתוצאה ממנו להקטין את נטל החוב.

צריך לקרוא את הניתוח ההיסטורי של ד"ר עדי ברנדר, ראש אגף מקרו כלכלה ומדיניות בחטיבת המחקר בנק ישראל, בנוגע להתנהלות הכלכלית של ישראל מ–1992 עד 2017, כדי להבין מדוע בנק ישראל פסימי כל כך בנוגע ליכולת של ממשלת ישראל להתנהל כראוי. בעיקרון, כמעט כל הניהול התקציבי של ישראל מ–1992 עד היום הוא פארסה אחת מוחלטת: הממשלה קבעה מדיניות לניהול התקציב, אבל מעולם לא עמדה בה.

נקבעו שני יעדים מרכזיים לניהול התקציב. האחד, יעד הגירעון, שנקבע ב–1992. רק שכבר ב–1992 הממשלה מיהרה לשנות את היעד, כשגילתה שכדי לעמוד בו צריך לקצץ בהוצאה או להעלות מסים. מאז שונה יעד הגירעון עשרות פעמים, וגם השינוי לא עזר. בין 1998 ל–2016, אחרי שיעד הגירעון שונה שוב ושוב כדי להתאים לצרכיה של הממשלה, הצליחו לעמוד בו רק ארבע עד שש פעמים (תלוי לפי איזה שינוי יעד מסתכלים).

ב–2005 נוסף יעד שני, יעד תקרת ההוצאה. גם ביעד הזה ממשלת ישראל לא עמדה כבר מיומו הראשון. מאז 2015, כשנתניהו החליט לפרוק כל עול בהעדפת האינטרסים הפוליטיים של שלמות הקואלציה על פני שלמות הכלכלה, החריגה ביעד ההוצאה הגיעה לשיאים, ובעקבותיה הגירעון המבני של ישראל (הגירעון המותאם למחזור הכלכלי) הגיע לשיא של 5%. זאת לעומת גירעון מבני של 0.2% בלבד במדינות המפותחות.

המזל נגמר

מאז 1992 — וביתר שאת מאז שחסר יכולות הניהול נתניהו מוביל את כלכלתה בעשור האחרון — ישראל עושה צחוק מתמשך מעצמה: מתחייבת ליעדים תקציביים, אבל לא מתחייבת לקיים אותם. איך, אם כך, הצליחה ישראל להגיע להישג המרשים של הפחתת החוב שלה מ–93% ב–2003 ל–60% ב–2019? התשובה המרתקת של ברנדר היא 85% מזל, ורק 15% שכל.

מתברר שהרוב המוחלט של ירידת החוב של ישראל צריך להיות מיוחס לעדכונים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס תיקנה בדיעבד את חישוב התוצר של ישראל, וזה תרם 30% מירידת יחס החוב לתוצר), לפירעון אשראי שהמדינה העמידה לציבור ולא חידשה אותו (עוד 30%), להפרטה (10%), ולייסוף של השקל ששחק את החוב של ישראל במט"ח (15%). רק 15% מירידת יחס החוב־תוצר שלנו נבע מעשייה כלכלית ממשית, כלומר מגידול בצמיחה מעבר למצופה.

הבעיה שאין יותר אשראי לציבור לפרוע (כולו נפרע כבר), אין כבר כמעט חוב במטבע חוץ שיכול להישחק על ידי ייסוף, ואין כמעט נכסים ממשלתיים העומדים להפרטה. בקיצור, שלושה מרכיבים שתרמו 55% מירידת יחס החוב שלנו לא קיימים יותר, ובנוגע למרכיב הנוסף — זה של העדכונים של הלמ"ס — אפשר לקוות שגם הוא לא יקרה יותר. כלומר, לישראל אין יותר מזל לסמוך עליו שיסייע לה בהפחתת החוב שלה, ומה שנותר לסמוך עליו הוא השכל — נקיטת מדיניות ממשלתית שמאיצה את הצמיחה ומפחיתה את הגירעונות הממשלתיים.

רק שבחמש השנים האחרונות ממשלת ישראל, בניהולו של נתניהו, עשתה את ההפך המוחלט מכך: הגדילה גירעונות ממשלתיים ללא סיבה, ולא נקטה אף מהלך מעורר צמיחה חשוב. ממשלת ישראל במשבר הקורונה, תחת נתניהו, מגדילה לעשות, ואפילו תקציב היא לא מאשרת, שלא לדבר על להסיק את המסקנות מהחולשות המבניות שנחשפו בקורונה ולהתחיל לטפל בהן.

בקיצור, יכולות הניהול של ממשלת ישראל, במיוחד בעת הזו ובמיוחד תחת חדלונו האישי של נתניהו, הן ירודות במיוחד, ואין כל תקווה לשינוי מגמה. אז מה הפלא שבנק ישראל מיואש, וחוזה לנו 35 שנות קיפאון כלכלי?