3cf

הפחתת הרגולציה הפכה לנושא מרכזי בקרב הרפובליקאים בקונגרס ■ מדי שנה נוספים בארה"ב 15 אלף צווים רגולטוריים, ועודף הרגולציה מעכב ביצוע של מיזמי תשתית ומזיק לצמיחת הכלכלה האמריקאית ■ האם הרפובליקאים יבטלו חוקים עודפים, או יסתפקו בביטול אובמה-קייר?

אם הרפובליקאים בקונגרס יתאחדו מאחורי נשיא ארה"ב דונלד טראמפ ומדיניותו, זה לא מפני שהם שינו את עמדתם בנוגע לכלכלה. טראמפ אמנם מתכנן להעלות מכסים וליזום תמריצים תקציביים, אך רוב הרפובליקאים עדיין תומכים בסחר חופשי ומתעבים מדיניות שגורמת להגדלת החוב הפדרלי.
האחדות בין הנציגים הרפובליקאים בקונגרס לנשיא מתאפשרת בגלל שתי מטרות משותפות לשניהם. המטרה הראשונה, קיצוץ במסים, נמצאת בדרך כלל בעדיפות גבוהה במפלגה הרפובליקאית.
המטרה השנייה, הפחתת הרגולציה, עלתה רק באחרונה לראש סדר העדיפויות. הקריאה לקיצוץ בביורוקרטיה היא כיום קריאת הקרב שמעוררת את הרפובליקאים. יותר מכך - היא קרובה ללבם יותר מאשר קיצוץ בגירעון הפדרלי.
הם טוענים כי הפחתת הרגולציה תהפוך את ארה"ב למקום שבו העסקים יפרחו והשכר יעלה. דעה זו סותרת את דעתם של כלכלנים רבים הטוענים שהצמיחה בארה"ב ובעולם כולו התמתנה באופן מבני, מה שנקרא "הנורמלי החדש". מי צודק?

לבטל את המורשת של אובמה
הגורם הישיר למוטיווציה של הרפובליקאים להפחתת הרגולציה הוא הבוז שהם רוחשים למורשת הנשיא הקודם,ברק אובמה , שחלק ניכר ממנה יושם באמצעות צווים רגולטוריים. חוק שירותי בריאות בני השגה (אובמה־קייר) דרש מהביורוקרטים לכתוב אלפי עמודים של כללים חדשים, וכך גם חוק הרגולציה הפיננסית דוד־פרנק.
כאשר החקיקה לא היתה מפורשת דיה, הרשות המבצעת נכנסה לפעולה. לדוגמה, הממשל טען כי חוק אוויר נקי, שנכנס לתוקפו במקור ב–1963, מעניק לה סמכויות נרחבות במאבק בשינויי אקלים, וכי חוק מים נקיים, שנכנס לתוקף ב–1972, מאפשר לה לנקות יותר אגמים ונהרות מאי פעם.
הממשל האריך את תוקף החוק המחייב תשלום על שעות נוספות למשתכרי שכר מינימום, ואסר על חברות תקשורת להעניק עדיפות לסוג מסוים של תוכן באינטרנט. בנוסף לאלה קיים כלל הנאמנות, המחייב את יועצי ההשקעות בפנסיה לפעול למען האינטרס הטוב ביותר של לקוחותיהם, שעתיד היה להיכנס לתוקפו באפריל הקרוב, ובוטל בצו של טראמפ.
הרפובליקאים שונאים את כל הדברים האלה, ואומרים כי החיבה של אובמה לביורוקרטיה ריסקה את הכלכלה. בסך הכל, הרגולציה של אובמה היתה גדולה יותר ואמיצה יותר מהנשיאים שקדמו לו. היא עוררה זעם בקרב הימין בארה"ב ובקרב בנקאים ומזהמים. לפעמים הם ניסו למנוע את הוצאתה לפועל בעזרת מערכת המשפט. התוכנית לייצור חשמל נקי נדחתה על ידי בתי המשפט ועשויה להימחק לחלוטין (פרופ' לורנס טרייב מאוניברסיטת הרווארד, שהיה המורה של אובמה למשפט חוקתי, הוא בין המבקרים הגדולים של תוכנית זו).
בנוסף, ייתכן שמערכת המשפט תחליט כי מבנה הסוכנות להגנה פיננסית על צרכנים — סוכנות פדרלית חדשה שהוקמה על ידי אובמה — אינו חוקתי.
עודף הרגולציה, המכונה "המדינה המינהלתית", זוכה לביקורת רבה. המבקרים מודאגים יותר מכוחה הגדל של הרשות המבצעת, יותר משהם מתנגדים למטרות של הנשיא לשעבר אובמה.
בעיית עודף הרגולציה עלתה לכותרות הרבה לפני כהונתו של אובמה. ב–1970–2008, מספר מלות הציווי ברגולציה הפדרלית, כמו "חייב", "עשה", "דרוש" ו"אסור", עלה מ–403 אלף ל–963 אלף, באמצעות כ–15 אלף צווים חדשים מדי שנה, לפי נתוני צוות החשיבה מרקטוס. ב–2008–2016, תחת שלטון אובמה, נוצר מדי שנה מספר דומה של צווים חדשים.

העלייה המתמשכת במספר הכללים חוצה כהונות של נשיאים דמוקרטים ורפובליקאים כאחד לאורך השנים. כמה גורמים מסבירים זאת. ראשית, לקונגרס אין כוח אדם ומיומנות לכתיבת כללים מסובכים וטכניים. לכן, המחוקקים שמחים לתת לסוכנויות הממשלתיות השונות את הסמכות למלא את החסר בספר החוקים. באשר לכללים שהקונגרס עצמו קבע — הוא עשה זאת בצורה מרושלת.
ב–2015 מצא בית המשפט העליון טעויות בניסוחי חוק שירותי הבריאות, שהיו חמורות דיין עד שכמעט פסל חלקים חיוניים מהחוק. תרגילים סמנטיים מפולפלים הצילו את החוק. החלטה תקדימית של בית המשפט מ–1984 מעניקה לסוכנויות של הממשל מרחב תמרון בפירוש חוקים שמנוסחים במעורפל.
הגורם השני לריבוי הרגולציה בארה"ב הוא חלוקת הכוחות במדינה. חלוקה זו מקלה על קבוצות של בעלי אינטרסים להגן על סעיפי רגולציה כראות עיניהן. הכוחות האלה מאלצים את הרשויות להוסיף רגולציה לכללים הקיימים כדי לפתור בעיות, במקום לכתוב מחדש חוק פשוט.
בחלוף הזמן עודף הרגולציה תוקע את המערכת וגורם למה שפרופ' סטיב טלס מאוניברסיטת ג'ונס הופקינס כינה kludgeocracy — שלטון מדיניות הטלאי על גבי טלאי. זה מסביר, לדוגמה, מדוע יותר מחצי מהאמריקאים צריכים לשלם לרואי חשבון שימלאו את דו"חות המס בשבילם. לשם השוואה, בבריטניה רוב האנשים אינם צריכים למלא אפילו דו"ח אחד.


הרגולציה של אובמה היתה מסורבלת. תוכנית החשמל הנקי, שכפתה על תחנות הכוח להפחית את הפליטות המזהמות את האוויר, נוצרה לאחר שהקונגרס נכשל ביצירת תוכנית למסחר בהיתרים לפליטת פחמן.
ממשל אובמה נכשל בהעלאת שכר המינימום, ולכן עשה את מה שביכולתו כדי להעלות את השכר והפעיל חוק ישן בדבר שעות נוספות. החוק, שקובע כי העובדים זכאים לתשלום בגין שעות נוספות מעבר ל–40 שעות עבודה בשבוע, עודד את המעסיקים להעסיק עוד עובדים רק כדי לא לשלם על שעות נוספות.
גם כאשר הממשל והקונגרס מאוחדים בעמדותיהם, אין הדבר מונע כללים מסורבלים. חוק דוד־פרנק עבר ב–2010 כשהקונגרס, שנשלט אז בידי רוב דמוקרטי, החליט שיש לפקח בצורה קפדנית על מאזניהם הכספיים של הבנקים במקום לכפות סטנדרטים מחמירים אך פשוטים להון הבנקים.


תפסנו אתכם על חם, ביורוקרטים
אבל ההסבר החשוב ביותר לעודף הרגולציה נמצא בהרגלים של הביורוקרטים בוושינגטון הבירה. העיר הזאת אינה מסוגלת להיפטר מהרגלים ישנים. כאשר רשות פדרלית כותבת כלל משמעותי — ההגדרה לכך היא שעלות הכלל היא יותר מ–100 מיליון דולר — היא צריכה להוכיח שהתועלת של החוק מצדיקה את עלותו. החוק נבחן במשרד לענייני מידע ורגולציה (OIRA), שלוחה של הבית הלבן. התהליך הוא קפדני ביותר. OECD קבע כי תהליך בחינת הרגולציה בארה"ב הוא בין המחמירים בעולם.
אך לאחר שהכלל קיבל את כל האישורים, לרשות הפדרלית אין תמריצים רבים לבחון אותו בשנית אי־פעם. כך, הכלל נבחן רק מראש, כשהרגולטורים יודעים רק מעט על השפעותיו, אומר מייקל גרינסטון מאוניברסיטת שיקגו. OECD מדרג את ארה"ב במקום ה–16 בשיטת הביקורת לביורוקרטיה ישנה. במקום הראשון נמצאת אוסטרליה, שבה יש גוף עצמאי שתפקידו לאתר חוקים ישנים לבחינה מחודשת.
פוליטיקאים מכל הזרמים מבינים כי ארה"ב מפגרת בנושא זה. אובמה הורה לסוכנויות הפדרליות לחפש כללים אנכרוניסטיים, ולדווח על התקדמותם פעמיים בשנה. הוראה זו הניבה כמה תוצאות. כך למשל, ב–2014 משרד התחבורה ביטל את הכלל הקובע כי נהגי משאיות חייבים למלא דו"ח על מצב המשאית לפני ואחרי כל נסיעה, גם כשהם לא מצאו שום פגם. השינוי חסך לכאורה 1.7 מיליארד דולר לתעשייה, אך הדה־רגולציה איבדה מהמומנטום שלה בקדנציה השנייה של אובמה, לאחר שמי שהוביל את המהלך, קאס סאנסטין, עזב את תפקידו כראש OIRA. המבקרים טענו גם כי הסוכנויות הפדרליות ביטלו כללים רק כדי ליצור חדשים.
ההצטברות האינסופית של רגולציה מכעיסה את אנשי העסקים. אחת מכל חמש חברות קטנות טוענת כי זוהי הבעיה הגדולה ביותר שלה, לפי קבוצת לוביסטים בשם הפדרציה הלאומית לעסקים עצמאיים. רבים מאנשי העסקים רוטנים על כך שבתקופת אובמה הרגולציה נאכפה בקנאות. לפי סקר הפורום הכלכלי העולמי, ארה"ב נמצאת במקום ה–29 בקלות העמידה ברגולציה שלה, בין סעודיה לטייוואן.
הרגולטורים משיבים כי בחברות מדגישים צד אחד של המטבע — העלות של הרגולציה — ומתעלמים מהיתרונות הנובעים ממנה, כמו הגנה על הצרכנים. סאנסטין טען כי ממשל אובמה היה רגולטור טוב בצורה יוצאת דופן, מפני שהרווחים מהחוקים החדשים בתקופת כהונתו הראשונה היו יותר מכפולים מתקופתם של ג'ורג' וו. בוש או ביל קלינטון.
ואולם חישוב העלויות והיתרונות של רגולציה חדשה אינו יכול להיעשות בצורה ישירה. סוכנות פדרלית שתומכת ברגולציה מסוימת יכולה לכוון את הנתונים לכיוון המועדף עליה. לדוגמה, ממשל אובמה בחן את היתרונות למדינות זרות כששקל החלת חוקים להגבלת מכסות פליטות הפחמן.
בכל מקרה, חישובי עלות־תועלת של הרגולציה אינם נותרים כפי שהיו לאורך זמן. ללא עדכון הכללים, קשה לדעת כמה הרגולציה הישנה מקשה על הכלכלה. מודל של מרקטוס מצא כי החוקים שנכתבו מאז 1980 החסירו מהצמיחה 0.8% בשנה.
הרפובליקאים אוהבים לציין את המספר הזה, אך כלכלנים רבים מעריכים כי הוא גבוה מדי. אפילו אלה שמצדדים בדה־רגולציה, כמו הכלכלן גלן הבארד, שעבד עם הנשיאבוש הבן, אינם ממהרים לומר מה תהיה השפעת צמצום הרגולציה על הצמיחה, ומעדיפים להדגיש את היתרונות שבהפחתת מסים.
בינתיים, הדמוקרטים דנים ברעיון שדה־רגולציה תעודד את צמיחת הכלכלה. ג'ייסון פורמן, שייעץ לנשיא אובמה, חישב את העלויות של החוקים בתקופת כהונתו של אובמה וטוען כי ביטול כל החוקים הללו לא יגדיל את הצמיחה אפילו ב–0.1%. ממשל טראמפ הבטיח צמיחה של 3.5%–4%, לעומת 1.6% ב–2016, בין היתר בעזרת דה־רגולציה.
עודף רגולציה מעכב פרויקטים וחדשנות
כך או אחרת, רגולציה גורמת למספר בעיות. פרויקטים בתחום התשתיות נתקעים לעתים תכופות בגלל סוגיות של איכות הסביבה. דוגמה לכך היא הפרויקט לשדרוג גשר בייאון, שמחבר בין סטטן איילנד בניו יורק לניו ג'רזי. הגבהת הגשר, במטרה לאפשר לספינות מטען גדולות לעבור תחתיו, מצריכה 47 אישורים מ–19 רשויות ממשלתיות שונות, לפי המשפטן פיליפ הווארד.
הרגולציה הצריכה סקר של כל הבניינים במרחק 3.2 ק"מ מהגשר, אף שלפרויקט אין כל השפעה עליהם. הבנייה בפרויקט החלה ב–2013, לאחר חמש שנים של היענות לדרישות הרגולציה.
וזה מקרה יוצא דופן, שבו הפרויקט יצא לפועל במהירות יחסית. פרויקט לבניית כביש מהיר אושר ב–2015 לאחר עשור של מאבק בביורוקרטיה. אין זה מפליא שאובמה התקשה למצוא פרויקטים "מוכנים לעבודה" כדי להתניע את התמריצים הכלכליים למדינה לאחר המשבר ב–2008. כל ניסיון להשקעה בתשתיות מצד טראמפ ככל הנראה ייתקל בבעיות דומות.
רגולציה גם עשויה לעכב חדשנות בצורה שקשה לחזות. ב–1973 מינהל התעופה הפדרלי (FAA) אסר על טיסות אזרחיות במהירות על־קולית מעל ארה"ב, בעקבות חשש למפגעי רעש בצורת בומים על־קוליים. ואולם, כיום המטוסים קלים יותר, אווירודינמיים יותר ובעלי מנועים יעילים יותר, אומר אלי דוראדו ממרקטוס, מה שהופך אותם למהירים יותר. דוראדו סבור כי בתקופה שבה סטארט־אפים מנסים לבנות מטוס בעל יכולות על־קוליות למטרות מסחריות, עדיף להחליף את התקנות של הרשות הפדרלית במגבלה על רמת הרעש. מינהל התעופה מכיר בשינויים בשוק התעופה, אך פועל לאט.

3170398287.png

משחק לטווח ארוך ולא טיפול נקודתי
טיפול בתסבוכת הרגולציה בארה"ב דורש שינוי ברמה המוסדית, ולא טיפול מקומי במורשת אובמה - אבל הרפובליקאים ממוקדים בכך. לפי החוק, הקונגרס, בהסכמת טראמפ, יכול לבטל כל כלל שנקבע על ידי אובמה בסוף כהונתו — כלומר אחרי יוני 2016.
הקונגרס ביטל כבר את הכלל שקבע שחברות כרייה ואנרגיה יחשפו כל תשלום שביצעו לממשלות זרות. עוד בוטל האיסור על אנשים שנמצאו בלתי־כשירים נפשית לנהל את כספם לרכוש נשק אישי. הנשיא הורה על ביטול חוק דוד־פרנק, וכן ייעץ לבתי ספר ציבוריים להתעלם מאיגרת של אובמה שקראה לאפשר לתלמידים טרנסג'נדרים להשתמש בשירותים לפי בחירתם, או שהם עלולים לאבד את המימון הפדרלי.
אבל יש גם דחיפה לרפורמות ברגולציה לטווח ארוך. טראמפ חתם על צו נשיאותי שמחייב רשויות פדרליות לבטל שני כללים ישנים על כל כלל חדש שהם מוסיפים ב–2017, ולנסות ולצמצם את עלויות הרגולציה החדשה. טראמפ כתב מסמך של שבעה עקרונות יסוד בנושא הרגולציה, ודרש משר האוצר לבדוק את הרגולציה הפיננסית ולבטל כל כלל שאינו עומד בעקרונות שלו.
המבקרים טוענים כי הדבר יעצור באופן שרירותי כל רגולציה טובה שעברה את מבחן העלות־תועלת. עם זאת, הוא גם יעניק תמריץ לרשויות לבחון את ההחלטות שקיבלו בעבר. בבריטניה פועלת מערכת דומה מאז 2011.
הדרישות של "אחד בפנים, אחד בחוץ", שמאז גדלו ל"אחד בפנים ושלושה בחוץ", חשפו כמה כללים די משוגעים, כמו דרישה מאנשים שעובדים בבית לציית לחוקי הבטיחות וההיגיינה שחלים במקום העבודה. לטראמפ עדיין חסר העידון שקיים במדיניות הבריטית, המאפשר קיזוז עלויות רגולציה ברשות אחת עם החיסכון ברשות אחרת.
כאשר יגיעו לרפורמת מוסדיות, הרפובליקאים בקונגרס יחפשו דווקא להגדיל את שליטתם על הרגולטורים. אחת ההצעות היא כי הקונגרס יאשר כל כלל משמעותי חדש. הצעה אחרת היא להקל על הקונגרס לערער על הערכות עלות־תועלת של הרגולטורים בבתי המשפט.
הדבר מדאיג את הרגולטורים. לחברי קונגרס אין זמן והמיומנות להעריך את כללי הרגולציה, טוען פיליפ וואלק מצוות החשיבה מכון ברוקלין. האפשרות שפוליטיקאים או קבוצות בעלות אינטרסים יחסמו כללים שאינם מוצאים חן בעיניהם עלולה להפוך את המדיניות למסורבלת עוד יותר. טלס טוען כי היכולת של המחוקקים להטיל וטו על כללים נהפכה לסוג של גביית תשלום מהרגולטורים, ומכריחה אותם לכתוב כללים מסובכים יותר, שמחריגים קבוצות מסוימות.
במקום זאת, הקונגרס יכול לחזק גופים שמבצעים את בדיקת העלות־תועלת הרחק מהפוליטיקאים. המקום הברור מאליו שבו יש להתחיל הוא OIRA, שרבע מתקציבו קוצץ, וכוח האדם שלו צומצם בחצי בשלושת העשורים האחרונים — אף שהרגולציה שעליה הוא מפקח צמחה בקצב מהיר.
אבל ה–OIRA תמיד יישאר תחת פיקוחו של הבית הלבן. גורמים אחרים טוענים כי על הקונגרס להקים רשות עצמאית שתפקח על הרגולציה בשמו. מבנה הרשות החדשה יכול לחקות את המודל של משרד התקציב בקונגרס (CBO). המשרד, שמעסיק אנליסטים עצמאיים, ומוערך ביותר, מחזק את יכולתו של הקונגרס לפקח על התקציב. סוכנות של הקונגרס לפיקוח על רגולציה עשויה להניב תוצאות דומות, ולאפשר המלצות באופן תדיר לביטול רגולציה ישנה.
לא להסתפק באובמה-קייר
מוסדות טובים יותר לא יפתרו את כל בעיות הרגולציה של ארה"ב. בחלק מהמקרים עודף הרגולציה, כמו הקצאת אזורים לפי ייעוד שמונעת מערים מצליחות להתרחב, היא באשמת הממשל המקומי במדינות השונות בארה"ב.
כרבע מהאמריקאים זקוקים לרישיון עבודה כדי לעסוק במקצוע שלהם, בגלל ההרגל המטופש להעביר את הרגולציה לידי גורמים שיש להם אינטרס להקשות על הכניסה למקצוע. המדינות צריכות לטפל בבעיות אלה בעצמן.
עם זאת, ברור כי הממשל הפדרלי צריך לשאול את עצמו האם כל הכללים הרבים אכן נחוצים. אם הרפובליקאים יכולים לראות מעבר לחוסר האהבה שלהם לאובמה-קייר ולהתרכז בתמונה הגדולה - רפורמות בבסיס המערכת הרגולטורית - אז הכלכלה תרוויח.
האם הרווחים יהיו גדולים מספיק כדי להצדיק את הסובלנות כלפי החלקים הפוגעניים במדיניות הכלכלית של טראמפ? זו שאלה אחרת לגמרי.

themarker